开发性金融争议

　　国开行某种程度总是以市场创新者和先行者角色出现，但在一些外人看来，始终是一个“异类”，让监管当局头疼，也招来同业的非议。比如，在转型之前，国开行不受商业银行法限制，以政策性银行的身份和地方政府合作进行城市开发。

　　但也有意见指出，这些指责“忽略了国开行对国民经济的重大贡献”。过去十年中国城镇化的黄金时代，由此带来2000年以后中国各级政府财政收入成倍增长，一个重要的助力在于国开行的开发性金融模式在全国大规模铺开，即由国开行贷款支持地方进行城镇化建设，土地升值带来地方财政收入大幅度提高。此后，商业银行逐渐涌入这个市场，在2009年加速，根据银监会数据，目前各类商业银行对地方融资平台的贷款高达7万多亿元。

　　一位接近国开行的知情人士也道出了国开行的苦衷：国开行多年来在许多社会瓶颈领域投入巨大，把原来无法商业化运行的项目孵化成为可以贷款的市场领域，为商业银行资金进入创造了必要条件。在这些模式成熟后，其他机构纷纷“搭便车”复制国开行做法。

　　2010年7月，学术杂志《经济研究》上刊登了国开行董事长陈元的长篇文章，题为“开发性金融与中国城市化发展”。开发性金融并不是陈元的首创，世界银行、亚洲开发银行都是开发性金融的实践者。但陈元及国开行，是中国金融机构实践开发性金融的主要载体。中国社科院副院长李扬认为，开发性金融作为连接政府和市场间的桥梁，是针对市场失灵和制度落后的一种金融创新形式。

　　但是，是不是所有商业机构都适合从事开发性金融业务？“地方基础设施项目都是长期的，并不适合商业银行运作。”高坚并不忌讳指出其中期限错配的风险。

　　也有观点认为，和世行、亚洲开发银行不同，前者是开发性金融培育好商业金融可进入的领域后，有明确的退出策略，而国开行的最大问题是“只进不退”，不惜与商业银行争利，但这与开行未明确被赋予开发性金融机构的使命、被迫商业化转型，又不无关系。

　　“国开行在中国城镇化建设、新农村建设、海外资源开发等领域都是金融市场的先行者。也与现形商业银行监管体制产生了一些矛盾。但解决之道是不是一定要用商业银行的标准要求开行？”前述高级金融专家指出，“国开行应该是中国‘世界银行’，走现代的政策性金融机构之路。”

　　无论是陈元或是高坚，都认为中国城镇化未来还有至少20年的发展空间，这一领域的基础设施建设仍然是国开行未来支持的主要领域。“当前在强调整顿融资平台的同时，也要考虑地方政府下一步如何发展。”高坚强调。

　　地方融资平台升级

　　地方融资平台清理整顿中的一大问题是，平台公司的资本金不实，多以土地和财政应收款填充资本，使得风险集中于提供贷款的商业银行。目前，国开行正在探索与地方政府合作的新投资模式，试图求解这一难题。

　　2010年3月，在北京成立的国开曹妃甸投资有限责任公司，由国开行的全资子公司国开金融、唐山曹妃甸基础设施建设投资集团有限公司等四家企业共同出资。这是国开金融与地方政府合资成立的第一家投资公司形式的城市开发平台，被认为相当于地方融资平台的“升级版本”。

　　在这一模式下，通过国开金融和地方政府的合资基金，给实力不足的平台公司注资，双方合作投资开发项目，主要从事土地一、二级开发，城市经营性资产运营，产业投资以及PE投资等业务。还款顺序则是优先偿还国开行，最后偿还地方政府。

　　目前，国开行已累计为曹妃甸工程的27个项目提供授信资金243.97亿元，占到曹妃甸预计总投资额2000亿元的一成多。

　　国开行已将上述模式在辽宁、广西、河北等四五个地区试点。“国开行的标准选择是中央发展规划思路清晰、地方政府的主导能力比较强、和开行理念一致的地区时点。”高坚强调。

　　早在2006年五部委叫停各家银行在开发性金融模式下的“打捆贷款”后，国开行就已开始对相关贷款全部进行分项目评审。“开行对平台贷款的安全性还是比较放心的。”高坚称。

　　对于此次清理整顿地方融资平台中，将相关贷款纳入一般公司类贷款管理等方法，高坚则有不同看法：因为基础设施效益并不完全反映在项目现金流，大部分作为城市建设的综合收入，反映在隐性的财政收入中，如果没有财政补贴，仅靠平台公司自身打造一个自负盈亏的财务报表并不容易。

　　“平台公司是中国经济发展到一定阶段的产物。”高坚认为，清理整顿对起步慢的地方融资平台杀伤力比较大，在经济发达的东部则无大碍，而中西部平台公司中有可能出现资金链断裂的风险，需要稳妥慎重解决，因此要完善开发性金融发挥作用的机制。

　　业界的流行看法是，国开行都是长期贷款，风险会在后期暴露。高坚对此回应说：“十几年前就有这说法，但已经历了几轮宏观调控，多少个经济周期都过去了，国开行的不良贷款率仍然处于低水平。”他更称，“开行和地方政府具有的长期合作关系，这对国开行的贷款安全无疑是有利的。”

　　“中国当前的行业制度和标准存在很大空白，监管当局需从全局利益和互利合作出发，发挥政府和市场之间的桥梁作用，推动制度建设，令开发性金融和商业性金融协调合作。”前述高级金融专家说。